La commission d'enquête sur les 35 heures vient de publier son rapport. La rapporteur Barbara Romagnan rappelle que les Lois Aubry ont créé 350 000 emplois entre 1998 et 2000 sans dégrader ni la profitabilité des entreprises ni la compétitivité, pour un coût net de 2,5 Milliards d'euros pour les finances publiques soit 12 800 euros par emploi créé. Ce coût net est 3 fois inférieur à celui d'un allègement de cotisation sur les bas salaires et sans comparaison avec le coût exorbitant des 41 milliards d'allègements de toute nature qui composent le pacte dit de « responsabilité ». Contrairement au « pacte de responsabilité » qui n'est qu'une accumulation d'allègements fiscaux sans contrepartie dans la négociation, les 35 heures sont une sorte de « pacte de responsabilité qui a réussi : en échange d'une baisse de cotisation sociale et d'une plus grande flexibilité, les entreprises ont embauché ». (Interview de Barbara Romagnan : 20minutes.fr : Les 35 heures efficaces contre le chômage, selon un rapport parlementaire)

Il est temps de sortir du débat idéologique pour engager une vraie réflexion sur l'organisation des différents temps de la vie. Tout d'abord et contrairement aux idées 100 fois répétées s'appuyant sur la durée du travail des seuls salariés à temps complet, la France est parmi les pays développés d'Europe ayant la plus longue durée hebdomadaire : 37,5 heures en moyenne en 2013 contre 36,5 au Royaume Uni, 35,3 heures en Allemagne et en Suisse, 33,5 heures au Danemark et 30 heures aux Pays Bas, champions du temps partiel.

Mais surtout, toute l'histoire du développement économique depuis la révolution industrielle est une augmentation continue de la productivité du travail conjuguée à une baisse tout aussi continue de la durée annuelle du travail. On produit en une heure de travail 20 fois plus qu'en 1870 et on travaille 2 fois moins longtemps. C'est aussi dans les pays les plus développés que la durée hebdomadaire du travail y est la plus faible et dans les moins développés qu'elle est la plus longue : moins de 35 heures en Europe du Nord, plus de 40 heures dans l'Est de l'Europe et près de 50 heures en Turquie.

La tendance séculaire à la réduction de la durée annuelle du travail est appelée à se poursuivre. Et la vraie question n'est pas la durée hebdomadaire du travail mais la profonde inégalité entre ceux qui ont un emploi et ceux qui n'en ont pas et la répartition du travail au cours du cycle de vie. Le travail est concentré dans notre pays entre 25 et 55 ans, alors que l'augmentation de la durée de vie appellerait une interpénétration plus forte des différents temps de la vie et non comme aujourd'hui leur succession brutale.

 

Vous trouverez dans la suite de cette note ma contribution à ce rapport.

 

Contribution de Pierre-Alain Muet,

Vice-président SRC de la Commission des finances

Je salue tout d'abord la qualité, l'exhaustivité et la richesse de la synthèse des travaux de la commission présentée par la rapporteure.

J'ai été concerné très directement par la politique de réduction du temps de travail pour en avoir conseillé et suivi la mise en oeuvre comme conseiller auprès du Premier Ministre Lionel Jospin et président délégué du CAE de 1997 à 2001, mais aussi auparavant pour avoir suivi, mesuré et quantifié les politiques économiques françaises de 1981 à 1997 comme directeur du département « économétrie » de l'OFCE depuis la création de cet institut.

Quand Jean-Marcel Jeanneney, ancien ministre du général de Gaulle met en place l'OFCE à l'été 1981 et me demande d'en diriger le département « Econométrie », il souhaite « que les modèles économétriques ne servent pas seulement à faire des prévisions et à donner des conseils de politique économique pour le futur, mais à étudier et comprendre le passé ».

C'est ainsi que l'OFCE, créé d'abord pour assurer le pluralisme des prévisions économiques, s'est fait également une spécialité dans l'analyse quantitative rétrospective de l'impact des politiques économiques. Une démarche que l'administration économique, tournée vers la décision ne pouvait guère aborder, et que les deux autres instituts crées en même temps, l'institut patronal Rexecode (devenu COE-Rexecode) et l'institut syndical IRES, ne pratiquaient pas non plus, car ne disposant pas de modèles macroéconomiques globaux.

Dans l'analyse quantitative des politiques économiques sur la période 1981-1985, je m'étais notamment penché sur le passage de 40 à 39 heures pour en souligner les limites[1]. Cet abaissement d'une heure de la durée légale, sans accompagnement financier par l'état me paraissait mal adapté à l'objectif de création d'emploi qu'il indiquait poursuivre. Le paradoxe est que malgré ces imperfections, cette réduction d'une heure de la durée légale a quand même créé entre 60 000 et 70 000 emplois, et une partie du coût de la hausse du salaire horaire a été absorbée par les gains de productivité en résultant.

La philosophie des Lois Aubry : le triptyque modération salariale-allègements-gains de productivité

C'est l'étude des effets de la loi Robien qui m'a convaincu que la combinaison d'un dispositif inspiré de la loi Robien et d'un abaissement de la durée légale, annoncé avec suffisamment d'avance pour laisser du temps à la négociation décentralisée, pouvait créer des emplois de façon importante, même avec le maintien du salaire mensuel. Cela supposait que les gains de productivité résultant de la réorganisation du travail, le bon calibrage des allègements et une modération salariale en compensent l'impact sur le coût salarial unitaire[2].

Une analyse comparable était développée par Dominique Taddei dans le premier rapport du Conseil d'analyse économique publié en septembre 1997 et les deux commentaires qui l'accompagnaient illustraient déjà les controverses qui allaient suivre. Le Directeur de Rexecode, Michel Didier insistait sur l'effet négatif de l'augmentation du coût salarial, Jacques Freyssinet, le Directeur de l'IRES sur l'importance de la négociation décentralisée pour la création d'emploi.

Vouloir dissocier les différentes composantes des Lois Aubry - allégements, réduction du temps de travail, négociations décentralisées – comme le font les adversaires des 35 heures n'a pas de sens. Ces éléments constituent un tout et il n'a jamais été envisagé de se lancer dans un abaissement de la durée légale sans l'accompagner par un dispositif compensant une partie du coût et donnant toute sa place à la négociation décentralisée. C'est l'ampleur de la négociation décentralisée qui explique la réussite des Lois Aubry que certains ont pu analyser comme un échange entre réduction du temps de travail et flexibilité.

En déplaçant le partage «hausse des rémunérations individuelles-créations d'emploi » sans hausse du coût salarial unitaire, les lois Aubry ont contribué fortement à la création d'emploi ...

Les travaux de l'OFCE, comme ceux de la DARES avec des approches très différentes – macroéconomiques pour le premier, données d'enquêtes pour le second, montrent que la combinaison de ces différents facteurs ont conduit à des créations d'emplois importantes, comprises entre 320 000 et 350 000. Il est en particulier impossible d'expliquer les créations d'emplois exceptionnelles de l'année 2000 (600 000 emplois en une seule année) et plus généralement sur l'ensemble de la période (2 Millions d'emplois créés au cours du quinquennat 1997-2002) sans reconnaitre qu'il s'est passé quelque chose dans la relation croissance-emploi au cours de cette période et même de façon durable depuis cette période.

La création de 2 millions d'emploi en 5 ans est en effet sans précédent dans notre histoire. Au cours du siècle qui précédait, de 1896 à 1996, la France n'avait en effet créé que 3 millions d'emplois. Avant 1997, la croissance française, se traduisait pour l'essentiel en hausse des revenus individuels avec un emploi stagnant. Voyant dans cette répartition des fruits de la croissance « le choix implicite de la société française pour le chômage », le rapport Minc, plaidait au milieu des années 90 pour poursuivre l'austérité salariale et la baisse du coût du travail afin de privilégier l'emploi plutôt que les revenus individuels. Or, ce que des années d'austérité salariale et de désinflation compétitive n'avaient jamais réussi à faire – augmenter fortement le « contenu en emploi de la croissance », les négociations sociales impulsées par les Lois Aubry le firent, parce qu'elles ont déplacé ce partage par la négociation sociale. En 2000 au moment où culminent à la fois les effets des Lois Aubry et la croissance économique, l'augmentation de l'emploi atteint un rythme jamais connu dans notre pays, 2,7 % dépassant même le rythme traditionnellement élevé des créations d'emplois aux Etats-Unis.

... sans compromettre la profitabilité des entreprises, ni la compétitivité-prix qui s'est au contraire améliorée de 1997 à 2002.

Il est en effet un point sur lequel s'accordent les économistes, l'effet sur l'emploi de la réduction du temps de travail dépend de façon cruciale de ses conséquences sur les coûts salariaux. Si les Lois Aubry ont créé des emplois, c'est qu'en raison de la modération salariale, des gains de productivité et des allègements de cotisations, le coût salarial par unité produite n'a pas augmenté et, par conséquent, ni la compétitivité ni la profitabilité globale n'ont été affectées.

Le graphique suivant montre bien que la compétitivité-coût relative s'est améliorée jusqu'en 2002 plus fortement que dans les autres pays européens – y compris l'Allemagne - et que les choses s'inversent nettement vis-à-vis de l'Allemagne à partir de 2004. Comme le remarque Lionel Jospin lors de son audition « c'est au moment où les 35 heures sont détricotées, voire annulées que la compétitivité s'affaisse ».

 

Le tableau et le graphique de la page 94 du rapport montrent également que le taux de marge est resté stable sur toute la période, à un niveau proche du taux allemand. A l'échelle de l'ensemble des entreprises la profitabilité n'a donc pas été affectée.

Ces constations empiriques confirment, comme le souligne Guillaume Duval, que «les mesures de soutien et d'exonération ont été bien calibrées ». Et si les créations d'emploi ont été plus faibles qu'attendue, c'est parce que la réduction du temps de travail a été de deux heures en moyenne dans l'ensemble de l'économie, soit 2 fois plus faible que l'abaissement de la durée légale.

Il reste toutefois à élucider la critique présentée de façon récurrente par Michel Didier, directeur de l'institut Rexecode à travers le graphique illustrant la baisse des parts de marché de la France que le directeur de Rexecode attribue depuis des années aux 35 heures. Le graphique peut sans doute impressionner quand on ne présente que la situation française. Mais quand on trace sur le même graphique la situation des grands pays de la zone euro le diagnostic change : la diminution des parts de marché est aussi forte par exemple en Espagne, et la baisse est beaucoup plus forte en Italie, deux pays qui n'ont pas mis en oeuvre une réduction du temps de travail. En sens contraire, la part de marché des exportateurs allemands s'améliore fortement, alors même que l'Allemagne, contrairement à la France, a continué à réduire son temps de travail (cf Graphique suivant)

 

Mon interprétation rejoint celle qui est développée par la rapporteure. Le principal responsable de cette dégradation est la forte appréciation de l'Euro depuis l'union monétaire. Mais alors, pourquoi cette appréciation qui a concerné tous les pays de la zone Euro a-t-elle eu des effets aussi opposés en Allemagne et dans des pays comme la France. La raison me semble devoir être recherchée en partie dans l'histoire économique de nos nations et cela devrait nous conduire à nous interroger sur la pertinence à long terme du rétablissement de la compétitivité par des baisses de coût du travail. L'Allemagne a toujours été confrontée dans l'après-guerre à des réévaluations du Mark, c'est-à-dire à une hausse de son coût du travail. Cela l'a obligée depuis toujours à combattre cette réévaluation de sa monnaie par des politiques d'innovations qui ont spécialisé son économie dans des produits haut de gamme où la compétitivité-prix joue peu. Le même phénomène s'est d'ailleurs produit en Suisse. La France a au contraire toujours réglé ses problèmes de compétitivité par des dévaluations récurrentes, c'est-à-dire par un ajustement à la baisse de son coût du travail. De ce fait, elle est restée spécialisée dans des produits où la compétitivité coût joue fortement. Un phénomène comparable a concerné l'Italie et l'Espagne et beaucoup d'autres pays, notamment en Europe du Sud.

De ce fait, l'appréciation de l'euro a moins posé de problème à une économie allemande habituée aux appréciations passées du Mark, d'autant qu'elle a mis en place, dans les années 2002-2004 une stratégie de rétablissement de sa compétitivité-coût quand aucun autre pays ne le faisait. Pour la France, l'Italie ou l'Espagne l'appréciation de l'euro a été en revanche un changement radical dans des économies sensibles à la compétitivité-prix. Cela plaide pour qu'on privilégie dans notre pays comme d'ailleurs dans l'ensemble de l'Europe une compétitivité par l'innovation. Elle a en outre le mérite d'être coopérative, contrairement à la baisse du coût du travail qui n'améliore la situation d'un pays qu'au détriment de ses voisins et conduit à la déflation quand tous la pratiquent.

L'ampleur des créations d'emplois explique le rythme élevé de la croissance française relativement à ses partenaires sur la période 1997-2002 ...

Le rythme annuel des créations d'emplois a été de 400 000 en moyenne sous le gouvernement de Lionel Jospin, contre 80 000 sous les gouvernements d'Edouard Balladur et d'Alain Juppé et 120 000 dans le second quinquennat de Jacques Chirac. C'est en partie l'ampleur des créations d'emploi et la forte augmentation du revenu des ménages en résultant qui explique une croissance française beaucoup plus forte que celle de ses partenaires européens sur cette période.

Dans la période 1997-2002, la croissance française a été supérieure d'un point à ce qu'elle était dans les années précédentes et dans le quinquennat suivant. On pourrait croire que la France a bénéficié au cours de la période 1997-2002 d'une croissance mondiale particulièrement dynamique comme l'idée en est souvent avancée. Tel n'est pas le cas. Comme le montre le tableau suivant, la croissance mondiale était plus élevée dans les années Balladur-Juppé et plus encore au cours du second quinquennat de Jacques Chirac que dans les années Jospin. Ce n'est pas non plus l'accélération de la croissance européenne qui explique la situation française. Cette croissance a seulement légèrement accéléré et cette accélération serait encore moins perceptible si les fortes performances de la France n'étaient pas incluses dans la statistique de l'Eurozone.

Si le cycle économique en France est très largement corrélé à celui de l'ensemble de la zone Euro, la croissance moyenne au cours d'un cycle est - comme dans tous les grands pays - largement liée à la dynamique de sa demande interne. De ce point de vue, les créations d'emploi jouent un rôle majeur car ce sont ces créations, plus que l'évolution des revenus individuels, qui déterminent la croissance du revenu national global. Si la croissance contribue à la création d'emploi, la réciproque est tout aussi vraie : la création d'emploi génère la croissance par le revenu et par la confiance qu'elle engendre. De ce point de vue les 35 heures ont contribué.

 

Le tableau montre aussi que la croissance française est devenue durablement plus créatrice d'emploi puisqu'avec le même rythme de croissance (1,8 %), les créations d'emplois dans le second quinquennat de Jacques Chirac ont été bien supérieures à ce qu'elles ont été dans les années Balladur-Juppé. On peut y voir, comme le suggère le rapport, l'effet de la flexibilité qui a été négociée en contrepartie des lois Aubry.

Enfin le coût ex-post des 35 heures est resté faible (2,5 Milliards d'euros) et comme l'illustre le rapport, le coût par emploi créé des Lois Aubry est trois fois plus faible que celui d'un allègement de cotisation d'un montant comparable.

1997-2002 est la seule période où, en raison de l'ampleur des créations d'emplois, le nombre total d'heures travaillées en France a augmenté !

Rien n'est plus faux que de confondre la durée individuelle du travail et le nombre d'heures travaillées dans l'ensemble de l'économie. La première confusion consiste à ne prendre que les salariés à temps complet en oubliant le temps partiel, ce qui donne dans beaucoup de pays une image très éloignée de la réalité. La durée hebdomadaire moyenne du travail de l'ensemble des actifs est dans notre pays parmi la plus élevée des pays développés d'Europe : 37,5 heures en moyenne en France en 2013 contre 36,5 au Royaume Uni, 35,3 heures en Allemagne et en Suisse, 33,5 heures au Danemark et 30 heures aux Pays Bas, champions du temps partiel.

Par ailleurs, c'est pour l'essentiel l'emploi qui détermine le volume total d'heures travaillées dans l'économie. Entre 1993 et 1997, du fait des faibles créations d'emploi et de la réduction individuelle du temps de travail qui avait déjà cours sous Edouard Balladur et Alain Juppé, le volume total d'heures de travail dans le secteur marchand n'a pratiquement pas augmenté. Entre 1997 et 2002, l'ampleur des créations d'emploi a conduit au contraire à une forte augmentation du nombre total d'heures de travail (+ 8 %), malgré la réduction du temps de travail. Par la suite le nombre total d'heures travaillées n'a pratiquement pas changé, étant en 2011 au même niveau qu'en 2002.

Bref contrairement à une idée reçue qui a trop tendance à oublier la perte de travail que représente le chômage, la France n'a jamais autant travaillé que dans la période ou la durée du travail a été réduite !

Certes les 35 heures ont engendrée des difficultés à l'hôpital et la distinction entre les entreprises de plus et de moins de 20 salariés a été difficile à résorber par la suite.

Sortir d'un débat idéologique pour aborder les vraies questions

Toute l'histoire du développement économique depuis la révolution industrielle est une augmentation continue de la productivité du travail conjuguée à une baisse tout aussi continue de la durée annuelle du travail. On produit en une heure de travail 20 fois plus qu'en 1870 et on travaille 2 fois moins longtemps. Ce qui caractérise le développement économique à long terme dans tous les pays, c'est en effet le temps libéré et le développement des loisirs et des activités non marchandes. La dispersion des durées hebdomadaires du travail en Europe l'atteste - cf graphique -, c'est dans les pays les plus développés que la durée hebdomadaire du travail y est la plus faible et dans les moins développés qu'elle est la plus longue : moins de 35 heures en Europe du Nord, plus de 40 heures dans l'Est de l'Europe et près de 50 heures en Turquie.

Durée hebdomadaire du travail et niveau de développement

PIB par tête (bas 100 moyenne européenne)

 Durée du travail (heures hebdomadaires)

 

Il est temps de sortir du débat idéologique pour engager une vraie réflexion sur l'organisation des différents temps de la vie. La tendance séculaire à la réduction de la durée annuelle du travail est appelée à se poursuivre. Et la vraie question n'est pas la durée hebdomadaire du travail mais la profonde inégalité entre ceux qui ont un emploi et ceux qui n'en ont pas et la répartition du travail au cours du cycle de vie. Le travail est concentré dans notre pays entre 25 et 55 ans, alors que l'augmentation de la durée de vie appellerait une interpénétration plus forte des différents temps de la vie et non comme aujourd'hui leur succession brutale.

De ce point de vue, l'impressionnant travail de la rapporteure qui a notamment exploré de façon approfondie les conséquences sociales de la réduction du temps de travail et son impact sur l'égalité homme-femmes est une contribution majeure aux réflexions et aux politiques futures.

 

[1] Alain Fonteneau et Pierre-Alain Muet « La Gauche face à la Crise », Presses de Sciences-Po,1985, pages 232-263.

[2] Article publié en 1996 dans Libération : http://www.liberation.fr/economie/1996/11/25/la-loi-robien-une-etape-vers-les-35-heures_187595