Dans la principauté éclairée de Wiseland, le Prince qui avait lu les philosophes, voulait créer une protection sociale universelle consistant en un revenu de 600 écus versé à tout le monde. Il voulait le financer, soit par une extension de l’impôt sur le revenu déjà existant, soit par un nouvel impôt qui financerait exclusivement ce revenu universel. Son ministre des finances lui ayant objecté le coût excessif de cette proposition il fit appel à Zadig, qui conseilla en d’autres temps le roi de Babylone, pour lui demander de l’aide.
Le Prince : Mon cher Zadig, vous qui avez réglé la dispute entre les adeptes du temple, peut-être pourrez-vous m’aider à résoudre le conflit entre mon Ministre des affaires sociales et mon Ministre des finances au sujet de la mise en place de mon projet de revenu universel.
La proposition de mon Ministre des affaires sociales est de verser tous les mois à tous les citoyens de la principauté un chèque de 600 écus. Ce revenu universel serait financé par un nouvel impôt recouvré par le Ministère des finances. Mais mon Ministre des finances me dit que cela augmenterait de plusieurs centaines de milliards d’écus les dépenses et les recettes du royaume et rendrait notre principauté peu respectable au regard des banquiers des royaumes d’Europe.
Zadig : Mon Prince, puisque votre revenu est universel, il n’est pas nécessaire que ce soit votre Ministère des affaires sociales qui le verse. Le Ministère des affaires sociales est parfaitement compétent pour verser des allocations sous condition de ressources comme le sont la plupart de vos allocations où il faut prendre en compte différents critères personnels (logement, revenu fiscal de référence, composition de la famille...), avant de les attribuer. Mais puisque votre revenu est universel et ne dépend d’aucun critère, il peut être immédiatement versé à tous vos concitoyens par votre Ministère des finances.
Le Prince : Mais, Zadig, vous oubliez une chose. En m’inspirant d’autres royaumes européens, j’ai décidé de simplifier notre impôt sur le revenu qui est maintenant prélevé à la source. Je vais donc reverser à tous ceux qui payent déjà l’impôt sur le revenu un chèque de 600 écus, alors que j’ai supprimé dans l’autre sens le paiement par chèque de l’impôt sur le revenu ?
Zadig : Au contraire, mon Prince, c’est une excellente nouvelle ! J’avais souvenir que vous étiez la dernière principauté d’Europe à ne pas prélever l’impôt à la source, mais j’ignorais que ce n’était plus le cas. Cela change tout : plutôt que de faire un prélèvement et un versement tous les mois au même contribuable, vous allez simplifier énormément les choses. Vous allez faire les deux en même temps sans rien changer à votre projet initial de revenu universel.
Le Prince : Comment sans rien changer ?
Zadig : Puisque c’est le Ministère des finances qui prélève l’impôt et versera le revenu universel, il versera à chacun le revenu universel diminué de l’impôt sur tous les autres revenus. Pour ceux qui n’ont pas d’autres revenus, ce sera un versement de 600 écus. Pour les autres, le Ministère des finances leur versera ou leur prélèvera la différence entre le revenu universel de 600 euros et la nouvelle imposition du revenu.
Le discours de Périgueux du candidat Hollande proposait une véritable révolution fiscale : prélèvement à la source, fusion de l’IR et de la CSG dans un grand impôt progressif, suppression des niches fiscales. Si elle avait été mise en œuvre, François Hollande serait resté dans l’histoire comme le nouveau Joseph Caillaux, tant le changement était radical. Mais ces bonnes intentions ont commencé à s’effriter au cours de la campagne, notamment quand le candidat Hollande a chaussé les habits du favori déchu - DSK -, et elles ont carrément disparu des préoccupations du président élu.
Au-delà du recul du candidat au cours de la campagne, trois facteurs, qui se sont enchaînés dès le début du mandat, expliquent cet incroyable revirement de François Hollande au pouvoir.
Le premier est le choix de privilégier la réduction des déficits plutôt que la réforme fiscale, conduisant ainsi à une accumulation de hausses d’impôts plutôt qu’à une politique cohérente de réforme qui aurait dû commencer par le prélèvement à la source.
Le second est la conjugaison de cette accumulation d’impôts et des hausses programmées par son prédécesseur qui conduisit au « ras le bol fiscal ». Loin de faire la grande réforme fiscale annoncée dans la campagne, le gouvernement tétanisé par la question fiscale passa son temps à désamorcer les bombes laissées par son prédécesseur, laissant libre cours au bricolage fiscal des services de Bercy.
Le troisième facteur fut une bombe que le gouvernement alluma imprudemment lui-même dès le début du mandat, en commandant le rapport Gallois dont la conséquence fut de rétablir et la TVA sociale et d’engager le gouvernement sur un tout autre programme.
Et c’est la question oubliée lors de la campagne électorale - la compétitivité – qui va orienter la politique fiscale vers un tout autre sujet, conduisant à ce paradoxe que les principales réformes fiscales réalisées par François Hollande auront été celles que Sarkozy proposait dans sa campagne électorale. Un tournant que résuma Arnaud Montebourg avec une formule choc : « Les Français ont voté pour la gauche et ils se retrouvent avec le programme de la droite allemande ».
Le combat de la gauche pour une réforme fiscale tire son origine du constat d’une imposition des revenus devenue profondément injuste avec la création puis la montée en charge de la CSG et la réduction quasi continue de l’impôt sur le revenu. Constituée de deux impôts profondément différents, l’IR et la CSG, notre imposition des revenus commence en effet à un taux moyen très élevé (le taux de la CSG) qui pèse fortement sur la moitié la plus modeste de nos concitoyens. Elle n’est progressive que pour l’autre moitié (qui paye l’impôt sur le revenu), confortant en outre l’idée fausse que seule une moitié des Français paieraient un impôt sur le revenu, alors que tous payent la CSG.
C’est ce constat d’une imposition injuste et le rejet par le conseil constitutionnel de la dégressivité de la CSG pour les revenus modestes sous le gouvernement Jospin qui firent émerger à gauche la proposition d’une fusion de l'impôt sur le revenu et de la CSG pour créer un impôt unifié, prélevé à la source, assurant une véritable progressivité de l’ensemble de notre imposition des revenus.
Porté pendant plusieurs années par le PS, cette réforme deviendra le thème majeur de la campagne présidentielle de François Hollande. Le discours qu’il prononça en ce sens à Périgueux lors de sa précampagne présidentielle serait resté un moment fondateur du quinquennat si la réforme avait été réalisée. Mais au pouvoir, c’est un tout autre programme fiscal qu’il mit en œuvre.
La question de la réforme fiscale rebondira lors de la campagne présidentielle de 2017 avec la proposition novatrice de revenu universel portée par Benoit Hamon. Mal comprise pendant la campagne présidentielle, la fusion du revenu universel dans un impôt sur le revenu rénové est pourtant à la fois la réponse pertinente à l’injustice de notre imposition des revenus et le socle d’une protection sociale adaptée au XXI siècle.
C’est cette brève histoire que je développe en 3 parties :
- 1ère partie : de l’échec de la CSG dégressive à la « révolution fiscale » du candidat Hollande,
- 2ème partie : Comment le candidat de la « révolution fiscale » devint le président du bricolage fiscal
- 3ème partie : une fiscalité et une protection sociale pour le XXIème siècle: la fusion du revenu universel et de l’impôt sur le revenu
La suite de cette note traite de la première partie : depuis l’échec de la CSG dégressive sous le gouvernement de Lionel Jospin jusqu’à la « révolution fiscale » du candidat Hollande.
Le revenu universel défendu par Benoit Hamon a été l’une des rares propositions innovantes de la dernière campagne présidentielle. Mais les campagnes présidentielles sont plus propices au prêt-à-porter idéologique qu’à la pédagogie. Pourtant, le revenu universel n’est pas une utopie couteuse, mais l’aboutissement de 30 ans de tâtonnement pour mettre en place une protection sociale adaptée au 21ème siècle.
Pour comprendre qu’il n’est ni difficile ni couteux de remplacer le RSA et la Prime d’activité par un vrai revenu universel, prenons le problème à l’envers. Supposons que notre impôt sur le revenu ait été dès l’origine prélevé à la source dès le premier euro et qu’un revenu universel d’un montant égal au RSA, versé à tous les contribuables-citoyens par l’administration fiscale ait été créé en même temps que cet impôt. A quoi ressemblerait aujourd’hui ce dispositif ?
L’administration fiscale versant tous les mois le revenu universel et prélevant tous les mois l’impôt sur le revenu ferait les deux opérations en même temps. Elle verserait donc à chaque citoyen-contribuable le solde du revenu universel et de l’impôt sur le revenu. Pour un contribuable n’ayant aucun revenu d’activité ou de remplacement, ce solde est égal au revenu universel. A partir du premier euro gagné, l’impôt sur le revenu augmente et l’allocation versée aux faibles revenus est inférieure au revenu universel puisqu’il est amputé de l’impôt sur le revenu. Enfin, lorsque l’impôt devient supérieur au revenu universel, le solde est un prélèvement.
Or c’est précisément ce que produit l’ensemble « RSA, Prime d’activité, CSG et Impôt sur le revenu », mais d’une façon incohérente. La prime d’activité consiste dès les premiers euros gagnés à verser le RSA en l’amputant de 38 % des revenus d’activités et cela jusqu’à 1,3 SMIC en 2017 (1,5 en 2019). La CSG commence (presque) au premier euro au taux moyen de 9,7 %, tandis que l’impôt sur le revenu commence à 1,2 SMIC et au taux marginal de 14 %. La CSG est individualisée alors que le RSA et l’impôt sur le revenu sont familialisés, mais d’une façon différente (le conjoint compte pour ½ part dans le RSA, une part dans l’IR). Enfin la CSG et l’impôt sur le revenu sont prélevés automatiquement alors que le RSA et la Prime d’activité doivent être demandés.
L’objet de cette note est de montrer qu’en transformant ces prestations sociales (RSA et Prime d’activité) en un revenu universel intégré dans un impôt prélevé à la source, on peut redonner une cohérence complète à notre imposition des revenus et jeter la base d’une protection sociale plus universelle et plus efficace. Et cette réforme constitue aussi une réforme fiscale qui rend l’ensemble de notre imposition du revenu (IR et CSG) plus juste, car plus progressive.
La suite de la note détaille les 3 scénarios présentés dans le dernier chapitre du livre « un impôt juste, c’est possible ». La réforme abaisse l’impôt des ménages modestes sans augmenter celui de quiconque puisqu’en créant un revenu universel intégré dans l’impôt sur le revenu, elle réduit l’impôt des contribuables modestes en commençant par un impôt négatif (un versement) puis en rejoignant l’imposition actuelle du revenu pour un seuil compris entre 1,4 SMIC (scénario 1) et 2 SMIC (scénarios 2 et 3). Les 3 critères qui différencient ces scénarios sont le montant et le champ du revenu universel (notamment son extension aux jeunes) et le point de raccord avec l’imposition actuelle.
Les simulations présentées dans la suite de cette note détaillent celles qui sont publiées de façon résumée dans l’ouvrage. Elles sont calées sur les revenus de 2017 et sur le barème de l’impôt et de la prime d’activité de l’année en question.
Comment rendre l'impôt juste ? Déjà, dans les cahiers de doléances lors de la Révolution, la question enflammait les débats de la Convention. Ci-après, mon interview par Béatrice Mathieu paru dans l’Express du 6 au 12 Février.
Trop plein de taxes, injustice fiscale, consentement à l’impôt... les questions soulevées par les gilets jaunes sont aujourd'hui au coeur du grand débat national. Comme une boucle sans fin de l'Histoire, ces mêmes revendications ont enflammé les débats de la Convention, au lendemain de la Révolution, il y plus de deux siècles.
Dans son essai Un impôt juste, c'est possible ! paru au Seuil, Pierre-Alain Muet, ancien conseiller économique de Lionel Jospin, livre un éclairage historique passionnant sur cette question fiscale qui, loin d'être réglée, attise toujours la colère sociale.
L’Express : En quoi le consentement à l’impôt est-il l’un des fondements de nos démocraties ?
PAM. C’est la nécessité de faire consentir le peuple à l’impôt qui est à l’origine de la fondation des parlements en Grande Bretagne, en France ou encore aux Etats-Unis. Cette histoire commence en Angleterre en 1215 avec l’adoption de la grande charte (Magna Charta) qui oblige le roi Jean sans Terre à obtenir l’accord d’un grand conseil - transformé ensuite en parlement- pour lever de nouveaux impôts. En 1302, la même raison conduira le roi Philipe Le Bel à la création des Etats généraux. Sauf qu’en France à partir du XVème siècle, la monarchie devenant absolutiste se passe de cette assemblée, ce qui débouchera inexorablement sur la Révolution. A l’opposé, de l’autre coté de la Manche, les conflits récurrents entre les souverains et le parlement vont progressivement construire les bases de la monarchie constitutionnelle actuelle.
Ci-joint, mon interview sur le prélèvement à la source par Françis Brochet, publié dans les journaux régionaux de l’Est de la France.
Le prélèvement à la source est une bonne chose ?
Il fallait le faire. Cela permet de tenir compte des changements de situation du contribuable, c’est un éléments de justice fiscale et de compréhension de l’impôt. La France restait l’un des seuls pays au monde à prélever l’impôt sur le revenu de l’année précédente.
C’est compliqué à mettre en oeuvre ?
Oui à cause des cas particuliers.. Et Bercy a malheureusement fait le choix d’un système archaïque, qui est d’appliquer le dernier taux d’imposition connu. Alors que la déclaration sociale nominative (DSN) des entreprises, qui transmet à l’administration fiscale le revenu de chaque personne et de chaque foyer avec un mois de décalage, aurait permis de prélever avec le taux quasiment instantané.
Le prélèvement à la source est une vraie révolution ?
C’est la mère des réformes ! c’est son absence qui a fait de la CSG le premier impôt sur le revenu, qui a conduit à créer le RSA et la prime d’activité, qui a encouragé la multiplication des niches fiscales. Le prélèvement à la source doit aboutir à plus de simplicité et de justice fiscale.
Quelle leçon tirez-vous du mouvement des gilets jaunes, né contre les taxes sur les carburants ?
Le vrai thème, c’est la justice fiscale. Les mesures prises par le président de la république dès son élection, notamment la quasi-suppression de l’impôt sur la fortune, ont été perçues comme une injustice, exonérant les riches de l’impôt ou presque, alors que les ménages modestes supportaient tous les nouveaux prélèvements.
L’urgence est de redonner du revenu aux Français les plus modestes et répondre à la demande de justice fiscale. La meilleure manière est d’intégrer le RSA et la prime d’activité à l’impôt sur le revenu. Tout le monde paierait l’impôt sur le revenu au premier euro. Cela baisserait l’ensemble de l’imposition des revenus des salariés les plus modestes, et permettrait le versement automatique de la prime d’activité et du RSA comme un revenu universel, sans stigmatisation.
Propos recueillis par Francis Brochet
Publié dans Aternatives économiques, décembre 2018
En réalité, même s’il commence son livre par une critique de la politique du gouvernement Macron et par les désillusions du quinquennat Hollande, élu avec des promesses de réforme fiscale vite abandonnées du fait d’une dérive de la social-démocratie au social-libéralisme, l’auteur nous conte principalement l’histoire détaillée des vices et vertus de l’impôt sur le revenu, qu’il soit progressif ou non (CSG).
Justice fiscale
C’est une histoire passionnante que raconte Pierre-Alain Muet, ancien conseiller économique de Lionel Jospin et député dans la précédente législature, où l’on voit, depuis la Révolution française, gauche et droite batailler. L’impôt est juste s’il est "équitable (en fonction des ressources de chacun), (...) compréhensible et prélevé de façon simple". Ce qui, selon lui, implique une retenue à la source, mère de toutes les réformes, et la possibilité de choisir entre prélèvement familial ou individualisé, selon un projet que, dès 1947, la CGT avait présenté.
Il plaide donc pour un revenu universel, sous la forme d’un impôt négatif : tous les revenus d’activité ou de remplacement sont taxés à la CSG et à l’impôt sur le revenu dès le premier euro, mais, en contrepartie, le montant dû au fisc est compensé par un revenu universel de 550 ou 600 euros mensuels. Pour ceux dont l’impôt est moindre que le revenu universel, le fisc verse la différence, et il le prélève à la source si l’impôt dû est supérieur au revenu universel. Pour l’auteur, l’ajustement doit être mensuel et instantané (ce qui est possible grâce à la déclaration sociale nominative). Il estime aussi, mais sans entrer dans le détail, que les allocations familiales devraient être versées (ou déduites de l’impôt dû) en même temps, et sans distinction du rang et du revenu des parents.
Limites
Le projet (proche de celui des propositions défendues par Benoît Hamon) est séduisant et conforme aux critères de justice fiscale. Mais le diable est toujours dans les détails : quid des travailleurs indépendants et des migrants sans ressources (actuellement, il faut cinq ans de résidence pour être éligible au RSA) ? En outre, même si l’auteur affirme que ce projet n’implique pas de surcoût par rapport à la situation actuelle, aucun chiffrage n’est proposé pour le vérifier. Un livre instructif et imaginatif qui, espérons-le, pourra nourrir un grand débat citoyen, malgré sa technicité par moments.
Denis Clerc
A un moment où la question fiscale et le consentement à l’impôt sont au cœur de l’actualité, j’aurai plaisir à vous retrouver pour une rencontre-débat sur l’impôt, ses origines, son histoire et ses possibilités d’évolution.
Le jeudi 29 novembre à 19 h à la librairie Passages, 11 rue de Brest, Lyon 2ème
En Angleterre, en France et aux Etats-Unis, la naissance et le développement des Parlements ont été étroitement lié à la nécessité d’obtenir le consentement des contribuables pour lever l’impôt personnel. Les révolutions française et américaine réaliseront en quelques années, et même en quelques mois, ce que 5 siècles d’évolutions résultant des conflits entre la monarchie et le Parlement ont construit progressivement en Angleterre.
Pourtant la nécessité de lever l’impôt avait abouti très tôt à la création de « Parlements » : en 1215 en Angleterre, avec la création du grand Conseil (qui deviendra Parlement) et en 1302 en France, avec la création des Etats généraux par Philippe le Bel. Mais en acceptant en 1435 la création d’impôts permanents pour financer une armée permanente, les Etats généraux se dessaisiront de leur pouvoir et ne seront plus convoqués par le roi de France. Et l’absolutisme tant admiré par les autres souverains européens se fracassera 3 siècles plus tard sur la nécessité de convoquer les Etats généraux en 1789 pour faire face à la faillite des finances publiques.
C’est une toute autre histoire qui se déroula en Angleterre. En s’opposant parfois de façon violente à la volonté royale de lever des impôts sans son accord, et en obligeant le roi à recourir tous les ans au vote de l’impôt, le Parlement anglais s’emparera progressivement du pouvoir, étendant ses prérogatives aux lois en général et jetant les bases d’une démocratie moderne.
En quelques mois la révolution française construira les institutions d’une démocratie moderne et le consentement à l’impôt sera consacré par les articles 13 et 14 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen.
C’est cette histoire que nous détaillons dans la suite de cette note extraite du chapitre 4 du livre Un impôt juste, c’est possible !
Mon dernier livre paru aujourd'hui aux Editions du Seuil.
On peut comprendre la défiance des Français vis-à-vis de l’impôt sur le revenu ; ils ne sont convaincus ni de sa justice ni de son efficacité. Il est en effet injuste, complexe, mité par les niches et l’optimisation fiscale et perpétue une conception archaïque de la famille au détriment des femmes et de la liberté de choisir sa vie. Avec la montée en charge de la CSG depuis 30 ans, notre imposition des revenus – constituée de deux impôts profondément différents, l’IR et la CSG - est devenue atypique dans le paysage européen. Commençant à un taux moyen très élevé - le taux de la CSG (9,7 %) - qui pèse fortement sur la moitié la plus modeste de nos concitoyens, elle n’est progressive que pour l’autre moitié, confortant l’idée fausse que seule une moitié des Français paieraient un impôt sur le revenu, alors que tous paient la CSG.
Il y a donc urgence à changer. Et la bonne nouvelle, c’est qu’on peut le faire facilement, à partir de l’impôt prélevé à la source, en diminuant l’imposition des plus modestes sans augmenter celle des autres.
Les ratés de Hollande
Mais peut-t-on compter sur Emmanuel Macron ? Il aura eu le mérite de mettre en œuvre le prélèvement à la source, mais ses premières mesures inspirées de l’économie du ruissellement sont aux antipodes de la justice fiscale ! François Hollande aurait pu le faire. Il fut dans la campagne présidentielle de 2012 le candidat de la « révolution fiscale ». Tout devait changer annonçait-il en octobre 2009 dans un discours « fondateur » à Périgueux : toutes les niches fiscales seraient supprimées, la CSG et l’impôt sur le revenu seraient fusionnés et le prélèvement à la source généralisé ... Mais rien ne se fit au pouvoir. Député socialiste, j’ai vu de près le candidat de la réforme fiscale devenir le président du bricolage fiscal. Et quand, pour tenter de sauver son quinquennat, il prétendit reprendre le chemin de la réforme fiscale, ce fut pour réitérer le coup politique de Nicolas Sarkozy : annoncer pour le mandat suivant la réforme majeure qui aurait dû être prise au début de son mandat.
Une réforme simple et juste
Nous ne serions pas prêts à payer des impôts ? Un voyage dans l’histoire montre pourtant le lien étroit entre l’impôt, la démocratie et le consentement à payer. Des débats passionnés de la Révolution inspirés par la philosophie des Lumières aux farouches batailles autour de la création de l’impôt sur le revenu en France en 1914, on ressort fasciné par l’actualité des arguments et des débats.
Alors que faire ? Une fois le prélèvement à la source, la mère des réformes, mis en œuvre, on peut bâtir un impôt sur le revenu juste et simple. La proposition de réforme fiscale par laquelle se conclut l’ouvrage est la fusion des dispositifs sociaux et fiscaux en un seul et même dispositif qui s’applique à tous les citoyens : un Revenu universel intégré dans l’impôt sur le revenu prélevé à la source. Il n’y a plus de discrimination entre ceux qui paient l’impôt sur le revenu et ceux qui perçoivent les minima sociaux car :
tout le monde perçoit le revenu universel ; tout le monde paie un impôt sur le revenu qui commence au premier euro d’activité (ou de retraite ou de revenu du capital) gagné, seul le solde entre le revenu universel et l’impôt sur le revenu est versé ou prélevé tous les mois dans le cadre du prélèvement à la source.
La réforme peut se faire à un coût quasi-nul si l’on transforme les dispositifs existants (RSA et Prime d’activité) en revenu universel ; le coût résulte alors uniquement du caractère universel du revenu minimum qui fait disparaître le non recours. Ce coût est évidemment plus élevé si on élargit le revenu universel notamment aux jeunes. Mais dans tous les cas la réforme aboutit à une imposition des revenus progressive dès le premier euro, en diminuant l’impôt des plus modestes sans augmenter celui de quiconque.
Un impôt juste, c’est possible et c’est simple à mettre en œuvre.